УПРАВЛЕНИЕ И ПРАВО

Abstract

"PHYSICAL CULTURE AND SPORT" BRANCH'S MANAGEMENT SYSTEM OPTIMIZATION UNDER MARKETABLE CONDITIONS IN RUSSIA

V.V. Kuzin, Real member of RAE, Dr. Hab, professor

Key words: management of the branch, budget assignments, federal programms, laws, licensing, sources of finances, branch marketing.

This article concerned around problems of "physical culture and sport" branch's managing. New economical conditions influented the branch seriously. Many advantages of former management system are lost, or transformed. As author noted, the branch exists by "survivalї principles. As it had been shown in the article's conclusions, the branch management's optimization should be implemented by two different ways: by reorganization of the management system's elements on Russian Federation subject's level from the one hand and by improvement of the system's functioning, from the other.

ОПТИМИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОТРАСЛЬЮ "ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ" В РОССИИ В РЫНОЧНЫХ УСЛОВИЯХ

Действительный член РАО, доктор педагогических наук, профессор В.В. Кузин

Ключевые слова: управление отраслью, назначение бюджета, федеральные программы, законы, лицензирование, источники финансирования, отраслевой маркетинг.

Любая отрасль - это совокупность организаций, характеризующихся общностью признаков производственно-хозяйственной деятельности. Поэтому характеристика состояния отрасли должна базироваться в первую очередь на анализе тех процессов, которые происходят в различных физ-культурно-спортивных организациях в конкретных условиях.

С целью выявления состояния и основных тенденций развития отрасли в условиях рыночных отношений проанализируем данные государственной статистической отчетности (форма № 1-фк).

Количество спортивных сооружений систематически сокращается. В первую очередь данная тенденция характерна для сельской местности, а также для таких типов спортивных сооружений, как стадионы, лыжные базы, стрелковые тиры и др.

Следует, однако, обратить внимание на то, что темпы сокращения количества спортивных сооружений в последние годы несколько снизились: если в 1995 году (по сравнению с 1994 годом) сокращение произошло на 1,6%, то в 1998 году (по сравнению с 1997 годом) - только на 0,6%.

Происходит систематическое сокращение физкультурно-оздоровительных центров предприятий, учреждений и организаций: с 6060 в 1997 году до 4950 в 1998 году, т.е. на 18,3% за один год.

Для изменения количества коллективов физкультуры в целом характерна положительная тенденция, в первую очередь за счет постоянного роста числа коллективов физкультуры в общеобразовательных школах, учреждениях начального профессионального образования, средних специальных и высших учебных заведениях, а также по месту жительства населения.

Вместе с тем не может не вызывать серьезной озабоченности факт систематического снижения количества коллективов физкультуры на предприятиях и в организациях, темпы которого значительно возрастают: в 1995 году (по сравнению с 1994 годом) снижение произошло на 4,8%, а в 1998 году (по сравнению с 1997 годом) - на 15,6%.

Динамика развития сети спортивных школ может быть охарактеризована следующим образом. За период с 1996 по 1998 год количество ДЮСШ снизилось на 4,1% количество СДЮШОР увеличилось на 7,1% совокупная численность занимающихся в спортивных школах данных типов возросла на 1,7%.

Современная система спортивных школ характеризуется ярко выраженной межотраслевой раздробленностью: в ведении Министерства образования находится 63,8% спортивных школ Министерства по физической культуре, спорту и туризму - 16,4%, профсоюзов - 13,6%, других министерств и ведомств - 6,2%.

Динамика численности занимающихся в секциях и группах по видам спорта приобрела в последние годы положительный характер: если в середине 90-х годов наблюдалось ее снижение (на 1,3% в 1995 году по сравнению с 1994 годом), то в конце 90-х годов - повышение (на 10,4% в 1998 году по сравнению с 1997 годом).

Динамика изменения общей численности физкультурных кадров имеет положительную тенденцию.

Однако более внимательный анализ статистических данных обнаруживает парадокс, суть которого состоит в следующем. С одной стороны, в пост-советский период в России значительно расширена сеть средних специальных и высших физкультурных учебных заведений. С другой стороны, общий рост численности кадров в отрасли (+ 21,1% в 1998 году по сравнению с 1997 годом) обеспечивается преимущественно ростом численности кадров, не имеющих специального физкультурного образования (+ 84,7% за указанный период).

Такое положение дел характерно в первую очередь для преподавате лей средних специальных учебных заведений, работников физкультурно -оздоровительной направленности детских дошкольных учреждений и учителей общеобразовательных школ.

В целом приведенные выше данные позволяют характеризовать современное состояние и динамику развития отрасли как "борьбу за выживание", что, впрочем, в условиях построения рыночных отношений в России характерно и для всех остальных отраслей непроизводственной и многих отраслей производственной сферы.

Основные направления и механизмы оптимизации управления отраслью "физическая культура и спорт"

В период построения рыночных отношений в России оптимизация управления отраслью "физическая культура и спорт" осуществлялась по различным направлениям. Остановимся кратко лишь на некоторых наиболее значимых для функционирования отрасли достижениях и проблемах.

Управление отраслью осуществляется в настоящее время на принципе децентрализации, который закреплен в конституционном положении о том, что физическая культура и спорт находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). Конституцией Российской Федерации предусмот рено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76).

В соответствии с конституционными положениями в 1993 году впервые в отечественной законодательной практике были приняты "Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте", на базе которых в большинстве субъектов Российской Федерации были разработаны и приняты законы о физической культуре и спорте.

1999 год ознаменован принятием Федерального Закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Законотворческая инициатива не ограничивается только разработкой, обсуждением и принятием названного закона. В настоящее время в Государственную Думу Российской Федерации внесены проекты и других законов, с помощью которых в перспективе появится возможность регулировать более широкий спектр правоотношений в отрасли.

Иными словами, в постсоветский период начато и продолжается формирование пакета законодательных актов, составляющих нормативно-правовую основу управления отраслью "физическая культура и спорт".

Однако этот позитивный процесс не свободен от ряда недостатков и даже наличия противоречий: действующий отраслевой федеральный закон далек от совершенства, т.к. не в полной мере учитывает современные реалии и не регулирует многих правоотношений, складывающихся в отрасли в условиях построения рыночных отношений; ряд норм отраслевого федерального закона вступает в противоречие с действующим российским законодательством; отраслевое законодательство субъектов Российской Федерации, разработанное на базе "Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте", утративших свою юридическую силу в 1999 году, по ряду норм вступает в противоречие с действующим отраслевым федеральным законом и др.

Таким образом, активизация и качественное совершенствование законодательной базы являются одними из важнейших путей дальнейшей оптимизации управления отраслью "физическая культура и спорт" в рыночных условиях.

Тем не менее, наличие отраслевого законодательства не является панацеей от всех бед. К сожалению, следует акцентировать внимание на отсутствии должного контроля за его выполнением. Реализация нормативно-правовых актов в полном соответствии с "буквой закона" также является действенным инструмен том совершенствования отраслевого управления.

Несмотря на значительные трудности в России практически сохранена организационная структура управления отраслью, включающая - с учетом специфики физической культуры и спорта - государственные и общественные органы управления.

В постеоветский период федеральный орган государственного управления отраслью "физическая культура и спорт" пережил 10 реорганизаций, т.е. столько, сколько не переживал за весь советский период.

Нынешний - министерский - статус федеральный орган государственного управления отраслью приобрел впервые в истории России; впервые же руководитель отрасли получил ранг министра - полноправного члена правительства Российской Федерации.

Государственные органы управления отраслью имеются и во всех субъектах Российской Федерации. Следует, правда, обратить внимание на то, что в 75 субъектах Российской Федерации эти органы носят монофункциональный, а в 14 субъектах Российской Федерации - полифункциональный характер, что, в определенной степени, затрудняет координацию управленческой деятельности на федеральном и региональном уровнях.

Сохранение государственного отраслевого органа исполнительной власти на различных уровнях, повышение его статуса на федеральном уровне следует рассматривать как один из важнейших инструментов оптимизации управления отраслью.

Наряду с государственным органом управления отраслью на федеральном уровне существуют и общественные органы управления, имеющие к отрасли прямое отношение. В первую очередь имеется в виду Олимпийский комитет России. В начале построения в России рыночных отношений по разным причинам роль ОКР в управлении отраслью была явно преувеличена. Напомним, что даже государственный орган отраслевого управления в 1991 году назывался "Комитет по содействию Олимпийскому движению при Правительстве РСФСР". В настоящее время дисбаланс в компетенции государственного и общественного органов управления отраслью на федеральном уровне в значительной мере преодолен.

Оптимизация управления отраслью "физическая культура и спорт" на федеральном и региональных уровнях зависит от создания и совершенствования деятельности специфической инфраструктуры, включающей такие базовые элементы, как отраслевая информационная система, специализированные финансово -кредитные и юридические институты и др.

В качестве положительных примеров можно назвать создание отраслевой группы "ИнфоСпорт", специализированного издательства "Физкультура, образование, наука", журналов "Физическая культура: воспитание, образование, тренировка", "Планета баскетбол", "Теория и практика футбола", "Аэробика", "Вело: спорт, туризм, стиль жизни" и т.д., а также "СпортАка демБанка", негосударственного пенсионного фонда "Спорт и здоровье" и др. К сожалению, названные финансово-кредитные институты пока работают только на локальном уровне. Попытка создания крайне нужного отрасли специализированного юридического института "Спортивный арбитраж" по целому ряду субъективных причин не увенчалась успехом.

Одним из конкретных проявлений децентрализации управления в отрасли "физическая культура и спорт" является довольно широкое использование в практике последних лет передачи различных физкультурно-спортивных организаций из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Наиболее часто передаче подлежат спортивные школы различных типов (ДЮСШ, СДЮШОР, ШВСМ), а также разнообразные спортивные сооружения.

Имеются и отдельные примеры передачи спортивных школ различных типов из ведения Министерства образования в ведение государственного органа управления отраслью на уровне субъекта Российской Федерации (г. Москва).

Финансирование отрасли "физическая культура и спорт" осуществляется из различных источников, одним из которых является бюджет.

Действовавшими с 1993 по 1999 год "Основами законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте" было предусмотрено ежегодное финансирование отрасли из государственного бюджета в объеме не менее 2% от его расходной части. Анализ объемов реального инвестирования средств в отрасль показывает, что оно не превышало в указанный период 0,14% (год проведения Игр Олимпиады в Атланте). Приведенный факт - не только свидетельство бюджетного финансирования отрасли по так называемому остаточному принципу, но и яркий пример отсутствия должного контроля за реализацией законодательства. Государственным бюджетом 2000 года (год проведения Игр Олимпиады в Сиднее) на физическую культуру и спорт предусмотрено выделение 0,09% от его расходной части.

Для сравнения: средства государственного бюджета, выделяемые на физическую культуру и спорт через Министерство молодежи и спорта Франции, а также через Министерство внутренних дел Швейцарии, составляют 0,2% их расходных частей.

Бюджетное финансирование физической культуры и спорта предполагает выделение средств не только на федеральном уровне, но и на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

По мнению Председателя Комитета Государственной Думы по туризму и спорту прошлого созыва А.С. Соколова, отношение местных органов власти к физической культуре и спорту можно расценивать как положительное, если из бюджета субъекта Российской Федерации выделяется не менее 1 % на развитие отрасли. Однако в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации расходы на физическую культуру и спорт составляют от 0,05 до 0,9% их бюджетов.

В 1998 году соотношение средств, предусмотренных федеральным бюджетом (470,9 млн. руб.) и бюджетами субъектов Российской Федерации (39,6 млн. руб.) на физическую культуру и спорт, составило приблизительно 10:1.

Для сравнения: в Италии соотношение госбюджетных средств и бюджетных средств регионов и провинций составляет 1:10; в Швейцарии соотношение госбюджетных средств и средств бюджетов кантонов и коммун - 1:12; в Швеции соотношение госбюджетных средств и средств бюджетов коммун - 1:10.

Опыт зарубежных стран свидетельствует, что в подавляющем их большинстве бюджетные средства на развитие физической культуры и спорта выделяются на основе четко сформулированных политических позиций и общей стратегии развития отрасли, характерной для конкретной страны. Так, в Финляндии бюджетное финансирование базируется на следующих нормативах: 50% средств - молодежному спорту, 25% - спорту высших достижений и 25% - оздоровительному спорту.

Для управления отраслью "физическая культура и спорт" в рыночных условиях характерно использование абсолютно новых источников финансирования, не известных в советский период. В первую очередь назовем такие из них, как спонсорство, лицензирование деятельности негосударственных физкультурно -спортивных организаций, игорный бизнес и др.

Реальная значимость этих источников финансирования отрасли в России пока явно уступает зарубежным аналогам. Одной из причин этого являются, например, незначительные налоговые льготы фирмам-спонсорам.

Некоторые "новые" источники финансирования физической культуры и спорта могут дать реальные средства в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты уже сегодня. Приведем только один пример. С 1999 года все негосударственные физкультурно-спортивные организации должны получить лицензию на осуществление своей деятельности. В соответствии с Временным порядком лицензирования деятельности по оказанию физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг в г. Москве сбор при сдаче заявления на получение лицензии установлен в 3-кратном размере минимальной месячной оплаты труда, а сбор за получение лицензии - в 10-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.

Управление отраслью "физическая культура и спорт" в рыночных условиях все более ориентируется на целевые программы как федерального, так и регионального уровня.

Характеризуя федеральные программы, следует констатировать по крайней мере следующие факты. Вопросы физической культуры и спорта являются составной частью федеральных программ "Дети России", "Молодежь России", "О социальной поддержке инвалидов", "О патриотическом воспитании молодежи", "О мерах по борьбе с преступностью", "О мерах по профилактике и предупреждению распространения наркотиков" и др. Приняты и в определенном объеме реализуются федеральные отраслевые программы специфического, локального характера - "Развитие туризма в Российской Федерации", "Развитие курортов федерального значения" и др. Однако основная проблема заключается, на наш взгляд, в том, что до настоящего времени не завершена и не принята федеральная программа глобального характера "Развитие физической культуры и формирование здорового образа жизни населения Российской Федерации", разработка которой была начата еще в середине 90-х годов теперь уже прошлого века.

Успешнее в плане развития физической культуры и массового спорта на основе целевых программ дело обстоит в субъектах Российской Федерации. В обоснование такого вывода приведем следующий пример: в Орловской области в 1996 году была принята и успешно реализуется программа "Пятилетка здоровья", в результате двух лет реализации которой уровень преступности среди несовершеннолетних снизился на 26%, серьезные положительные сдвиги достигнуты в снижении уровня заболеваемости, сохранена и продолжает развиваться материально-спортивная база.

Имеется положительный опыт разработки и реализации "частных" программ в области физической культуры и спорта в различных субъектах Российской Федерации. В Карелии разработан пакет нормативно -правовых документов, направленных на повышение качества работы спортивных школ.

В результате численность занимающихся в них увеличилась на 20%, количество штатных тренеров возросло вдвое. Во всех общеобразовательных школах введены ставки педагогов-организаторов внеклассной спортивной работы. В Самарской области осуществля ется активное привлечение к занятиям спортом так называемых трудных подростков. Совместно с органами внутренних дел спортивные организации вовлекли в занятия спортом около 3 тыс. детей, юношей и девушек, имевших "неприятности" с милицией. После начала такой работы темпы прироста подростковой преступности снизились в 8 раз. Схожий опыт работы с "трудными" подростками есть и в других регионах - в Орловской, Новосибирской, Томской областях и др.

Таким образом, оптимизация системы управления отраслью "физическая культура и спорт" в рыночных условиях происходит в России по двум взаимосвязанным направлениям. С одной стороны, осуществляется реорганизация состава элементов системы управления на уровне ее субъектов и объектов. С другой стороны, предпринимаются разнообразные попытки совершенствования самого процесса функционирования системы управления за счет в первую очередь разработки нормативно-правовой базы, все более полного перехода на программно-целевое управление, поиска новых источников финансового и информационного обеспечения развития отрасли и др.

  На главную    В библиотеку    Обсудить в форуме 

При любом использовании данного материала ссылка на журнал обязательна!
 

Реклама: