К ЗАЩИТЕ ДОКТОРСКОЙ ДИССЕРТАЦИИ

Abstract

ABOUT CONSTRUCTION OF OPTIMUM MODEL OF FINANCING OF PHYSICAL CULTURE AND SPORTS IN CONDITIONS OF MODERNIZATION OF ECONOMY AND SOCIAL SPHERE OF RUSSIA

P.A. Rozhkov, professor, honoured coach of Russia

The state committee of the Russian Federation on physical culture and sports, Moscow

Key words: economic development, financing, consolidation of resources, management of branch.

According to the author's opinion, the former chairman of the state committee on physical culture and sports, it will be possible to reduce the number of problems in the management of the branch if precisely to differentiate the purposes, problems and directions of the work of the state and public subsystems of physical culture and sports.

According to the author's opinion, the process of the return from public organizations of a part of authorities of state importance under the state jurisdiction is very actual nowadays.

Legal, financial and administrative aspects of this complex process are described in the article.

О ПОСТРОЕНИИ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РОССИИ

Профессор, заслуженный тренер России П.А. Рожков
Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и спорту, Москва

Ключевые слова: экономическое развитие, финансирование, консолидация ресурсов, управление отраслью.

В Программе социально-экономического развития России на 2003-2005 гг. подтвержден курс на повышение эффективности социальной политики и подчеркнуто, что особое внимание в среднесрочной перспективе будет уделено развитию и рациональному использованию трудового потенциала общества, созданию благоприятных условий для развития "человеческого капитала", в том числе средствами физической культуры и спорта (ФКиС). При этом предполагается внедрение новых механизмов финансирования социальной сферы, основанных на принципах соответствия государственных расходов объему и качеству бюджетных услуг.

Системные действия, направленные на развитие ФКиС в течение последних пяти лет, позволили обеспечить приоритетное развитие этой сферы экономики, о чем свидетельствуют: рассмотрение вопроса "О повышении роли физической культуры и спорта в формировании здорового образа жизни россиян" на заседании Государственного совета Российской Федерации 30 января 2002 г.; утверждение распоряжением Правительства России от 29.10.2002 №1507 "Концепции развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2005 года"; принятие подпрограммы "Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации (2002-2005 гг.) ФЦП "Молодежь России (2001-2005 годы)"; значительный рост ассигнований на развитие ФКиС.

Ретроспективный взгляд на показатели финансирования в федеральном бюджете позволяет констатировать рост ассигнований на ФКиС за период с 1999 по 2003 г. Их объем возрос в 6,7 раза и составил в 2003 г. 4120,6 млн руб. против 613,2 млн руб. в 1999 г.

В таблице приведены данные, характеризующие структуру и динамику расходов из федерального бюджета на ФКиС за указанный период.

За последние годы наблюдается положительная динамика финансирования ФКиС и из консолидированных источников. Так, в 2003 г. сумма средств, выделенных на развитие ФКиС, увеличилась по сравнению с 2000 г. в 4,5 раза и составила 24,6 млрд руб. Причем из бюджетов субъектов РФ выделено 13,0 млрд. рублей, из бюджетов муниципалитетов - 6,8 млрд руб., из внебюджетных источников - 3,4 млрд руб.

Увеличение объемов финансирования ФКиС из бюджетных и внебюджетных источников остро ставит проблему оптимизации механизма финансирования с учетом меняющихся функций и ролей субъектов физкультурно-спортивной деятельности.

Важной концептуальной задачей является совершенствование условий для межотраслевой консолидации финансовых ресурсов для организации работы по физическому развитию отдельных групп населения и созданию механизмов взаимоувязки этих ресурсов при решении вопросов формирования спортивной инфраструктуры, оплаты расходов на отдельные спортивные мероприятия, подготовки кадров спортивного профиля. В качестве примера можно назвать финансирование мероприятий, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами, которые позволяют комплексно решить ту или иную проблему.

Исполнение отдельных разделов данных программ и их оплата за счет средств, предусмотренных на эти цели бюджетом, могут быть поручены физкультурно-спортивным объединениям только на основе договоров соответствующим органом исполнительной власти в области ФКиС. В таких договорах целесообразно закрепить условия предоставления финансовой и иной государственной поддержки и определить меру ответственности за результативность выполнения государственного задания.

Особое внимание необходимо сосредоточить на вопросах концентрации ресурсов на федеральном и региональном уровнях для развития спорта высших достижений. Следует исходить из принципов государственного ранжирования перспективных видов спорта для России (с точки зрения спортивных достижений на международных соревнованиях и популярности у населения видов спорта), по результатам которого будут определяться объемы финансирования из федерального бюджета, выдаваться рекомендации регионам о целевом направлении средств на развитие того или иного вида спорта и о деятельности по привлечению спонсорских средств.

Важнейшим направлением совершенствования финансово-экономического механизма подготовки спортсменов высокого класса является создание региональных центров спортивной подготовки (РЦСП) в субъектах Российской Федерации для членов сборных команд страны по наиболее успешно развиваемым в них видам спорта. Это даст значительный финансовый эффект благодаря приближению мест проживания данной категории спортсменов и прохождения ими учебно-тренировочных сборов, консолидации финансовых, материальных и кадровых возможностей федерального центра и субъектов Российской Федерации. Целесообразно создать РЦСП во всех федеральных округах. Их учредителями должны стать Федеральный орган исполнительной власти в области ФКиС, образованное при нем Государственное учреждение "Центр спортивной подготовки сборных команд" (в дальнейшем ГУ ЦСП), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, всероссийские федерации (ассоциации и союзы) по различным видам спорта, другие заинтересованные предприятия, организации и учреждения. РЦСП следует работать в режиме постоянно действующего центра по организации и проведению учебно-тренировочных сборов и учебно-методической работе со спортсменами, зачисленными в установленном порядке в основной и резервный составы сборных команд России. При этом обязательным условием создания РЦСП является наличие в регионе:

· материально-технической базы, отвечающей современным требованиям подготовки спортсменов основного и резервного составов сборных команд страны к крупнейшим всероссийским и международным соревнованиям, позволяющей обеспечить в полном объеме учебно-тренировочный процесс, восстановительные мероприятия, эффективный отдых и рациональное питание спортсменов;

· базы для углубленных медицинских обследований, проведения научных исследований;

· спортсменов, по возрасту и уровню подготовленности отвечающих требованиям, предъявляемым к членам основного и резервного составов сборных команд страны;

· квалифицированного тренерско -преподавательского состава (не ниже первой квалификационной категории), способного организовать и качественно проводить учебно-тренировочный процесс в соответствии с современными достижениями науки и практики.

Помимо перечисленных выше условий особое значение для решения вопросов создания и функционирования таких Центров имеет готовность региональных органов власти и иных организаций принять долевое участие в финансировании расходов РЦСП.

Не менее важная задача - разработка экономического и правового механизма подготовки и передачи спортсменов высокого класса по вертикали (ДЮСШ -> СДЮШОР -> УОР -> спортивные интернаты -> школа высшего спортивного мастерства -> спортивный клуб высшего учебного заведения -> региональный центр спортивной подготовки -> сборная команда субъекта Российской Федерации -> сборная команда России) и по горизонтали (из одного субъекта Российской Федерации в другой и т.п.). Механизм такой передачи должен быть основан на компенсации расходов за подготовку спортсменов и на системе стимулирования тренеров, специалистов и организаций, участвующих в подготовке спортсменов высокого класса на различных этапах.

Незамедлительного решения требуют вопросы организационно-экономического взаимодействия федерального органа исполнительной власти в области ФКиС с Олимпийским комитетом России, Параолимпийским комитетом России, всероссийскими федерациями (союзами и ассоциациями) по видам спорта, которые играют значительную роль в развитии спорта высших достижений.

Вследствие процессов "демократизации", которые протекали в целом в нашей стране в 90-е гг. истекшего века, произошло "размывание" управленческой вертикали, что привело к ослаблению роли государственного органа управления, но развернутой и эффективной системы общественных органов управления также не было создано. Децентрализация управления привела к потере управляемости отраслью как целостной системой.

Зачастую федеральный и региональные органы власти не имеют реальных способов воздействия на те или иные процессы, протекающие в сборных командах страны или регионов по отдельным видам спорта. Аналогичная ситуация складывается и в клубах по отдельным видам спорта. Федеральный и территориальные органы государственного управления ФКиС утратили возможность выстраивания единой политики в области подготовки сборных команд страны, привлечения необходимых для этого спонсорских средств, контроля за использованием финансовых средств, стимулирования спортсменов за их достижения на крупнейших соревнованиях, кадровых перемещений в сборных командах, поскольку все это - прерогатива федераций, которые в конечном счете не подчиняются государственным органам власти или находятся под весьма ограниченным влиянием.

В условиях подобной автономизации в управлении отдельными видами спорта и отдельными командами резко снизилась ответственность общественных спортивных организаций за итоги выступлений спортсменов. В результате многие руководители спортивных федераций и тренеры сборных команд стали практически несменяемыми персонами вне зависимости от многолетних низких результатов выступлений команд на чемпионатах мира, Европы, различных международных турнирах. Отсутствие механизмов эффективного контроля за деятельностью федерации (ассоциаций, союзов) по видам спорта и невозможность осуществления нормальной ротации тренерских кадров сборных команд и руководителей федераций, неподотчетность этих руководителей государственным органам управления - на сегодняшний день весьма опасная тенденция.

Обращает на себя внимание еще одна особенность. За последние годы в отрасли произошли принципиальные изменения, связанные с развитием профессионализма, в частности открылось множество профессиональных клубов, появились профессиональные спортсмены. Это, с одной стороны, позволило придать законный характер многим рыночным процессам, которые в той или иной степени и раньше протекали в отрасли, таким как выплата премиальных и стипендий спортсменам, выплата доходов клубам за участие в тех или иных мероприятиях. Эти процессы с уверенностью можно отнести к положительным тенденциям развития рынка, которые в конечном счете должны привести к цивилизованным рыночным отношениям в спорте.

С другой стороны, следует подчеркнуть, что рыночные процессы достаточно часто
наносят серьезный ущерб физкультурно -спортивному движению. Профессионализация спорта высших достижений требует высокого уровня инфраструктуры, а многие спортивные сооружения и спортивные клубы оказались сегодня в подчинении у коммерческих структур, которые приобрели контрольные пакеты акций при создании на базе спортивных клубов акционерных обществ. На наш взгляд, современные формы взаимодействия частного бизнеса с клубами и отдельными спортсменами нельзя признать оптимальными. Коммерческие структуры, вкладывая средства в опекаемые или принадлежащие им команды или в подготовку отдельных спортсменов к соревнованиям, не только устанавливают стратегию развития команд, но и осуществляют собственную кадровую политику, определяют состав спортсменов и тренерских кадров в сборных командах.

Количество проблем в управлении отраслью в значительной степени удастся сократить, если четко разграничить цели, задачи и направления работы государственной и общественной подсистем ФКиС. Представляется актуальной не столько передача части государственных функций саморегулируемым (общественным) организациям, сколько в известной степени обратный процесс - возврат в государственное ведение части де-факто оказавшихся у этих организаций полномочий государственной значимости. Дальнейшие пути совершенствования управления в системе ФКиС видятся в построении более совершенной системы взаимодействия различных субъектов физкультурно-спортивного движения при усилении роли органов государственного управления, создании "мягкой" вертикали управления, с одной стороны, усиливающей степень государственного регулирования, а с другой - одновременно обеспечивающей расширение прав и обязанностей всех субъектов спортивной деятельности.

Диверсификация управленческих полномочий должна проходить как в рамках государственной вертикали: федерация - регион - муниципалитет, так и в направлении секторальной структуры экономики (субъектов экономической деятельности): общественный (государственная и муниципальная форма собственности) сектор - негосударственный некоммерческий сектор (общественные организации и фонды).

При включении общественных структур в вертикаль управления данные объединения и организации не должны подменять государственную систему управления ФКиС, а призваны способствовать эффективному использованию ресурсов, направляемых на развитие ФКиС в стране. При этом первым обязательным условием участия спортивных общественных организаций, представленных физкультурно-спортивными обществами и федерациями (ассоциациями, союзами) по различным видам спорта в системе управления развитием ФКиС, должна стать их аккредитация федеральным органом исполнительной власти в рассматриваемой области. Только в этом случае они могут претендовать на бюджетное финансирование и участвовать в организации чемпионатов, первенств, розыгрышей кубков страны и других официальных спортивных мероприятиях, предусмотренных единым календарным планом физкультурно-спортивных мероприятий федерального органа исполнительной власти в области ФКиС, а также представлять Россию в международных организациях и направлять сборные команды России для участия в чемпионатах, первенствах, кубках мира, Европы. Госкомспорт России начал проводить такую аккредитацию с 2002 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 г. № 515 "Об утверждении Положения об аккредитации общероссийских физкультурно -спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта" и методическими рекомендациями по оформлению документов и прохождению аккредитации в федеральном органе исполнительной власти ФКиС от 25.10.2002 г. Однако практика проведения данной аккредитации в течение 2002 - 2003 гг. показала ее низкую эффективность и неспособность решить поставленные перед ней задачи.

Для совершенствования подобной практики необходима принципиально новая схема аккредитации федераций (союзов и ассоциаций) по видам спорта и других общественных организаций. Ее основная суть заключается, во-первых, в более детальном изучении группой экспертов ресурсного обеспечения федераций (союзов и ассоциаций): финансового, материально-технического, кадрового, программно-методического, информационного и т.п.; эффективности программ развития вида спорта в стране, подготовки и участия сборных команд в первенствах и чемпионатах Европы, мира, кубках, Олимпийских играх; во-вторых, в создании механизма реальной ответственности руководства федераций (союзов и ассоциаций) за развитие вида спорта в стране, результаты выступления сборных команд страны в ответственных международных соревнованиях, использование выделенных государственных финансовых и материальных ресурсов и т.п. В случае если по вышеприведенным характеристикам деятельности федерации имеются существенные недостатки, которые на протяжении длительного времени не устраняются (соответствующие критерии должны быть утверждены федеральным органом исполнительной власти в области ФКиС), по предложению группы экспертов аккредитационная комиссия может принять решение об отстранении руководства федерации (союза и ассоциации) от управления, вплоть до введения внешнего управления (как "обанкротившейся ").

Концептуальные установки реформирования отрасли не могут быть реализованы только за счет государства. Как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях к участию в финансировании ФКиС следует привлекать всевозможные внебюджетные источники.

Привлечение дополнительных источников финансирования ФКиС - актуальная проблема не только для Российской Федерации, но и для государств с высоким экономическим потенциалом. Для примера вкратце рассмотрим зарубежные системы финансирования ФКиС.

Так, государственное финансирование во Франции включает три составные части: прямое - через Министерство молодежи и спорта; косвенное - через Национальный фонд развития спорта; децентрализованное - через муниципалитеты и другие органы местного самоуправления. Бюджетные средства могут выделяться спортивным федерациям, являющимся общественными организациями. Другие министерства также участвуют в финансировании расходов. Как в России, так и во Франции, Министерство образования финансирует процесс физического воспитания в системе образовательных учреждений. Министерство обороны - физическую подготовку военнослужащих.

Интересным представляется французский опыт финансирования расходов через Национальный фонд развития спорта, созданный в 1985 г. Основной частью его доходных источников являются поступления от проведения национальной спортивной лотереи; отчисления от налогов на напитки; средства, полученные от городского тотализатора в результате заключения игроками пари на скачках и других популярных пари, находящихся в ведении "Французского общества игр".

В Великобритании местные спортсооружения используются школами для проведения занятий и спортивных мероприятий. Часто прибыльные коммерческие организации для своего имиджа ищут пути и места, куда можно вложить свои средства. Поэтому поддержание спортивных программ для них - великолепное средство вложения капиталов, что, в свою очередь, устраивает местные общины.

В Нидерландах частный капитал активно участвует в строительстве спортсооружений. Правда, коммерческие предприятия принимают участие в строительстве спортсооружений лишь в том случае, если они уверены в прибыли. Так, они заинтересованы в строительстве спортсооружений, на которых занимаются теннисом, спортзалов для поддержания физической формы, дорожек с искусственным ледовым покрытием, площадок для гольфа, боулинга, искусственных стен для скалолазания.

Муниципалитеты стараются вовлечь коммерческие предприятия в финансирование строительства дорогостоящих спортивных сооружений, таких как бассейны. Как правило, сп